大力推进安全生产领域改革发展  努力提升全社会安全生产整体水平

——《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》解读

    2016年12月9日，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）发布实施。《意见》全文共6部分、30条，从总体要求、健全落实安全生产责任制、改革安全监管监察体制、大力推进依法治理、建立安全预防控制体系、加强安全基础保障能力建设等方面提出了一系列改革举措和任务要求。深入学习领会、切实贯彻落实好《意见》精神，重要的是把握好以下几点。

一、充分认识《意见》出台的背景和重大意义，切实增强推进安全生产领域改革发展的政治自觉和责任自觉

党的十八大以来，党中央、国务院空前重视安全生产工作，习近平总书记7次主持中央政治局常委会和1次中央政治局专题学习会，就安全生产工作发表重要讲话，先后30余次作出重要批示。党的历次重要会议、全国两会、国务院常务会都对安全生产工作作出重要部署。2016年10月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《意见》。12月9日，中共中央、国务院以中发〔2016〕32号文件正式印发，并于12月18日向社会公开发布。

以党中央、国务院名义印发安全生产方面的文件，历史上还是第一次，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作的极大重视，也标志着我国安全生产事业进入一个新的发展时期。《意见》以习近平总书记关于安全生产系列重要论述和讲话精神为指导，顺应全面建成小康社会的发展形势，总结实践经验，吸收创新成果，借鉴国外有益做法，坚持目标和问题导向，科学谋划了安全生产领域改革发展蓝图。《意见》深刻阐述了安全生产重大理论与现实问题，既指明战略方向，部署了“过河”的任务，又明确战术要求，指导如何解决“桥或船”的问题。《意见》围绕解决安全生产体制机制发展等深层次问题，提出了加强和改进安全生产工作的一系列重大改革举措和任务要求，是当前和今后一个时期全国安全生产工作的行动指南，对于推动我国安全生产工作整体水平的提升具有重大里程碑意义。

深入学习宣传和贯彻落实《意见》精神，是当前和今后一段时间安全生产战线的一件大事。这既是对党的事业和人民利益高度负责的政治要求，也是推动安全生产事业发展进步的难得机遇和强大动力。《意见》的全部内容最终要变成安全生产领域改革发展的具体成果，所提出的体制机制法治等方面的改革完善还需要大家共同努力，落到实处，使其具体化。因此，贯彻落实的任务是大量的、繁重的。各地区、各有关部门和单位要迅速掀起学习《意见》精神的热潮，深刻认识《意见》出台的重大现实意义和深远历史意义，自觉把思想和行动统一到党中央、国务院的重大决策部署上来，切实增强抓好贯彻落实的政治自觉和责任自觉，以认真负责的态度和求真务实的工作作风，结合实际创造性地抓好贯彻落实，确保《意见》确定的各项改革任务和工作措施落实到位，尽快见到成效。

二、深刻领会《意见》的精神要旨，准确把握安全生产领域改革发展的大方向

《意见》确定的安全生产领域改革发展的基本要求和大的方向可基本概括为坚守一条红线、把握两个导向、坚持五项原则。

（一）坚守一条红线。党的十八大之后，习近平总书记首先明确提出并一再强调，发展绝不能以牺牲安全为代价，这是一条不可逾越的红线。《意见》在“指导思想”中对此作了突出的强调。应当说，总书记讲的这条红线是确保人民生命财产安全和经济社会全面健康发展的保障线，是各级党委政府及社会各方面重视和加强安全生产工作的责任线，也是贯穿《意见》全部内容的主线，是指导我国安全生产工作的大方向、大逻辑。为什么作这样的判断？

第一，坚守红线是践行党的根本宗旨的必然要求。回顾我们党的历史，无论是在革命时期，还是在社会主义建设和改革开放时期，我们党和政府都高度重视保护劳动者的安全健康。1931年中华苏维埃临时中央政府就发布了《劳动法》，1942年陕甘宁边区政府颁布《边区劳动保护条例草案》。新中国成立后，中央人民政府明确提出“安全生产”的方针，1970年毛泽东主席批准发出了《中共中央关于加强安全生产的通知》，1975年国务院召开了全国第一次安全生产工作会议。改革开放以来，党和国家采取有力措施推进安全生产法制、责任和基础保障体系建设。特别是党的十八大以来，党中央把安全生产作为协调推进“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的重要内容和民生大事，摆在前所未有的突出位置，有力推动安全生产形势持续稳定好转。历史可鉴，不同的发展时期尽管主要任务、时代背景、客观条件等都不相同，但党和政府始终重视安全生产工作及对劳动者的保护，并为此付出极大努力。这是由我们党始终坚持“三个先锋队”、“三个代表”的性质和马克思主义基本理论以及全心全意为人民服务的根本宗旨所决定的。只有高度重视安全生产工作，坚守安全生产红线，切实防止生产安全事故给人民群众生命财产造成的危害，才能最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益和现实利益，才能始终体现我们党的性质和中国特色社会主义事业发展的目的。

第二，坚守红线是全面建成小康社会的内在要求。全面建成小康社会，关键在于全面发展、全面共享，安全生产是其应有之义。正如习近平总书记所指出，如果安全生产工作搞不好，人民群众生命财产安全得不到保障，何谈让人民群众生活得更好，何谈全面建成小康社会？当前，我们距全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦越来越近，但是我国生产安全事故总量依然较大，安全生产整体状况同建设更为全面、更高质量的小康社会仍存在明显的差距。只有坚守红线，大力弥补安全生产工作短板，才能顺应我国社会主义现代化建设的大局大势，推动安全生产工作更好地与全面建成小康社会的目标要求相适应。

第三，坚守红线是做好安全生产工作的基本要求。分析一起具体生产安全事故的原因，往往与事故企业生产经营的技术水平、管理水平以及员工素质能力等因素直接相关。但一个阶段生产安全事故总量变化，则主要与是否坚持和落实正确的发展理念紧密相关。新中国成立以来，安全生产形势的变化可以概括为“三升三降”：大跃进、十年动乱和1993年至2002年，是生产安全事故高发上升的三个阶段；新中国建立初期、“文革”结束后的一段时间和2003年以来，则是生产安全事故总量呈现稳步下降的三个时期。历史经验和教训表明，红线意识是安全发展观的基本要义，什么时候红线意识强、守得严，安全发展观就树的牢、落的实，安全生产形势就平稳可控；反之，安全隐患和事故就会迭出，人民群众的切身利益就会受到损害。因此，深刻把握深入贯彻落实《意见》精神，大力推动安全生产领域改革发展，不断推进安全生产形势持续好转，必须强化红线意识，坚守发展底线，并以此统领各项工作，完善落实具体政策措施，切实提高我国安全生产工作的整体水平。

（二）把握两个导向。《意见》提出的各项改革举措和政策制度，都是紧紧围绕目标导向和问题导向所确定的。

一是目标导向。多年来，各地区、各部门和各单位瞄准推进安全生产形势持续稳定好转的目标，齐心协力，勇于进取，积极探索，不断推动安全生产工作取得新进展。在经济社会快速发展的情况下，全国生产安全事故起数和死亡人数，连续14年实现“双下降”，尤其是重特大事故起数和死亡人数分别下降70%以上。

站在新的历史起点上，面对安全生产事业发展的新形势、新情况、新要求，党中央、国务院审时度势，在《意见》中提出了到2020年实现安全生产总体水平与全面建成小康社会相适应、到2030年实现安全生产治理体系和治理能力现代化的目标任务。这“两步走”战略目标明确了安全生产领域改革发展的主要方向和时间路线，既相互承接，又各有侧重。所谓相互承接，是要按序前进，积极顺应我国经济发展的大势，顺应社会主义现代化建设“两个百年”目标的实现，坚持标本兼治，不断推动我国安全生产工作的整体水平；所谓各有侧重，是指两个目标的侧重点不同，第一个目标主要解决与全面建成小康社会不适应的问题，全力控制生产安全事故总量，全力遏制重特大事故的频繁发生，使广大人民群众切实感受到安全环境的改善和安全感的提高；第二个目标是在完成第一个目标的基础上，取得安全生产工作更加稳固、更加本质的进步，实现安全生产法制、体制、机制、制度和手段体系的科学、成熟和现代化。目标引领方向、目标凝聚共识、目标汇聚力量。我们要紧紧围绕党中央、国务院确定的目标任务，调动各方面力量，一步一个脚印地推进安全生产改革发展不断向既定目标迈进。

二是问题导向。发现问题、解决问题是马克思主义世界观和方法论的重要体现，也是促进安全生产工作不断进步的推动力。当前我国仍处在新型工业化、城镇化和农业现代化持续推进的过程中，生产经营规模不断扩大，传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加，生产安全事故易发多发，一些事故由高危行业领域向其他行业领域蔓延，直接危及生产安全和公共安全。在深入分析和汲取近年发生的重特大事故教训的基础上，《意见》聚焦和着力解决9个方面的问题：（1）一些地方“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”规定不明确、安全生产责任不明晰不落实的问题。（2）安全监管体制不顺、职能交*、存在监管漏洞和薄弱环节的问题。（3）安全生产法治不彰及法规标准体系不健全、有法不遵、执法不严的问题。（4）防范工作不科学、不系统、不持续和企业主体责任不落实的问题。（5）职业健康监管体系不健全、能力不足的问题。（6）应急救援管理体系不完善的问题。（7）安全生产基础薄弱的问题。（8）市场机制不完善、激励约束作用不强的问题。（9）公众安全意识淡薄和从业人员安全技能素质偏低的问题。《意见》明确的改革发展思路和措施，就是基于解决这些矛盾问题而制定的，具有很强的针对性和操作性。我们在贯彻落实的过程中，要注重发挥问题导向的推动作用，用实招、求实效，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，不断破解安全生产难题，大力提升我国安全生产治理整体能力。

（三）坚持五项原则。《意见》提出的推进安全生产领域改革发展的五项基本原则，全面贯彻了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的部署，体现了五大发展理念的要求，是进一步加强安全生产工作的根本遵循。

一是坚持安全发展。发展是第一要务，安全是提高发展质量和效益的本质要求。坚持以人民为中心的发展思想，既要让人民富起来，又要让人民的安全和健康得到切实保障。安全发展是科学发展的题中之义，也是确保安全生产的社会基础。对于党委政府，保安全就是促进改革发展，维护社会稳定，保证党的宗旨的落实；对于生产经营者，保安全就是保效益、保品牌、保市场；对于广大人民群众，保安全就是保生命、保健康、保幸福。这要求在推进经济社会发展的过程中，要始终坚持生命至上、安全第一，确保经济社会持续健康发展。

二是坚持改革创新。改革开放三十多年的经验表明，改革是我国发展的关键一招，创新是引领发展的第一动力。当前我国经济体制、产业结构和社会面貌都发生了深刻变化，社会主义市场经济的活力不断迸发，新材料、新能源、新工艺广泛运用，新产业、新业态、新领域大量涌现，既给安全生产提供了动力，也带来了新的问题和挑战。安全生产工作要与时俱进，必须在理论、制度、体制、机制、科技、文化等方面改革创新，突破体制制度性障碍，激发全社会安全生产要素的内在活力，推动安全生产工作适应新情况、新要求。

三是坚持依法监管。法治是社会文明程度的核心标志，依法治国是党治国理政的基本方略，依法行政是党治国理政的基本方式。实现我国安全生产治理体系和治理能力的现代化，必须顺应经济社会发展的大势，由计划经济时代以系统内部纵向上下级式的行政管控为主，向市场经济条件下平面依法治理为主转变，着力完善安全生产法律法规和标准，着力强化严格执法和规范执法，着力增强安全监管监察队伍的法治素养和法治能力，着力提高全社会遵守安全法制的意识和履行安全法定责任的观念，全面提升我国安全生产法治化水平。

四是坚持源头防范。加大事故预防的纵深及有效性，必须强调源头防范。只有从源头上、根子上强化预防措施，做到防患于未然，才能牢牢把握安全生产工作的主动权。要牢固树立事故可防可控的观念，坚持谋划在前、预防在先，从每一个项目、每一个环节抓起，把安全生产贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动的全过程，建立和实施超前防范的制度措施，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。

五是坚持系统治理。无论从微观还是宏观上看，安全生产工作与政治、经济、文化、社会等各方面的情况密切相关。要提高我国安全生产工作的整体水平，必须坚持系统论的思想，标本兼治、综合施策、多方发力，充分发挥中国特色社会主义制度的优势，在党委和政府的领导下，实行全社会、全要素、全方位的治理模式，科学运用法律、行政、经济、市场等手段，全面落实人防、技防、物防措施，织密齐抓共管、系统治理的安全生产保障网。

    四、强化五个方面

《意见》着眼于解决当前安全生产面临的突出问题，坚持改革创新、重点突破，分别从责任、体制、法治、防控、基础五个方面，提出了一系列制度性措施，对做好当前和今后一个时期安全生产工作，具有很强的现实指导意义。在《意见》学习贯彻中，必须不折不扣地落实，并在实践中不断创新。

    （一）健全落实安全生产责任制

多年来的经验教训表明，安全生产责任制的健全和落实，是预防事故的基本保障，反之就是最大的隐患。《意见》按照习近平总书记提出的“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，从落实党委和政府领导责任，部门监管监察、系统管理和支持保障责任，企业主体责任以及健全责任考核机制、严格责任追究制度等5个方面对完善安全生产责任体系提出明确要求，切实织密织紧安全生产责任网。

一是明确党委和政府领导责任。主要是落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”安全生产责任体系，注重充分发挥党委总揽全局、协调各方的作用，明确了地方各级党委的7项安全生产职责、地方各级人民政府的8项安全生产职责，强调要建立安全生产巡查制度。尤其是明确了党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，并同时规定地方各级安委会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成，进一步将党委和政府的领导责任具体化。

二是明确部门监管责任。目前，综合监管和行业监管职责边界不清，同时随着新情况、新问题和新业态大量出现，一些重点领域、关键环节存在监管盲区。《意见》按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，明确了4类部门（安全生产监督管理部门、负有安全监管职责的部门、没有监管执法职能但负有安全管理责任的其他行业领域主管部门、党委和政府其他有关部门）的各自职责，并落实到部门工作职责规定中，厘清了安全生产综合监管与行业监管的关系，切实解决安全监管存在的职责交*和漏洞等问题。

三是严格落实企业主体责任。主要强调了企业必须履行安全生产法定责任，切实做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。针对一些企业特别是大量中小企业的法定代表人背后往往还有实际控制人的现状，《意见》明确法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人。同时，当前不少国有企业改制发展成为混合所有制企业，一些跨行业、跨地区乃至跨国的大型企业集团不断产生，管理层级多、责任链长。为吸取一些重特大事故教训，防止企业重投资效益、轻安全管理的问题，《意见》规定，要落实这些企业投资主体的安全生产责任。同时，考虑到安全生产的专业性特点突出，《意见》规定，要强化企业主要技术负责人的安全生产技术决策和指挥权。

四是健全责任考核机制。主要从建立考核体系、完善考核制度、加大考核权重等方面提出了要求，并明确提出各级人民政府对同级安全生产委员会成员单位和下级政府实施安全生产工作责任考核。为进一步激励各地区各部门加强安全生产工作的积极性，《意见》在总结有关地区经验的基础上，要求实行过程考核与结果考核相结合，严格落实“一票否决”制度。去年国务院办公厅已经印发了《省级政府安全生产工作考核办法》，国务院安委会出台了2016年度考核细则，各地要抓好贯彻落实，并结合实际制定和实施安全生产工作考核办法。今年总局将研究制定《国务院安委会成员单位安全生产工作考核办法》及年度考核细则。

五是严格责任追究制度。一些事故，在调查处理中发现相关责任人虽然已离任，但仍必须依法依规承担责任、受到追究。对此，《意见》明确提出，实行党政领导干部任期安全生产责任制，做到为官一任，确保一方平安；对企业，就要实行全过程安全责任追溯，促使企业上下游、全链条，每个环节都要严格管理，确保安全。权力和责任清单是安全监管职责的具体化，《意见》要求认真制定并落实到位，做到尽职照单免责、失职照单问责。同时要求严肃查处安全生产领域权钱交易等腐败行为，对瞒报、谎报、漏报和迟报事故的单位和个人依法依规追责。

（二）改革安全监管监察体制

针对当前安全监管体制不顺、职能交*、存在监管漏洞和薄弱环节的问题，按照精简、统一、效能原则，《意见》从完善监督管理体制、改革重点行业领域安全监管监察体制、完善地方及功能区监管执法体制、健全应急救援管理体制等4个方面对改革完善安全监管监察体制作出安排部署。

一是完善监督管理体制。要求加强并发挥各级安委会的统筹协调作用，明确安全监管部门承担指导协调、监督检查、巡查考核等综合监管职责，履行本级安委会日常工作。其他有关部门也要健全完善安全生产监管体制，严格落实相应行业领域的监督管理职责。针对当前职业健康监管体系不完善、安全生产与职业健康监管执法脱节等实际情况，《意见》要求，坚持管安全生产必须管职业健康，建立一体化监管执法体制。

二是改革重点行业领域安全监管监察体制。针对煤矿数量大幅下降，而非煤矿山数量众多、监管力量较为薄弱等现状，《意见》提出，依托国家煤矿安全监察体制，加强非煤矿山安全生产监管监察，优化安全监察机构布局，并将国家煤矿安全监察机构负责的安全生产行政许可事项移交给地方政府，解决煤矿安全监察机构既当“裁判员”，又当“运动员”的问题。针对危险化学品安全监管存在漏洞的实际问题，《意见》强调，强化危险化学品安全监管体制和力量，明确和落实危险化学品建设项目立项、规划、设计、施工及生产、储存、使用、销售、运输、废弃处置等各个环节的法定安全监管责任，建立有力的协调联动机制，消除监管空白。同时，对完善海洋石油和其他有关行业领域监管体制和职责提出要求。

三是进一步完善地方监管执法体制。目前，有的地方安监部门仍是内设二级机构，基层尤其是县乡级的监管执法力量薄弱，县级平均不到15人，乡镇平均不足2人；事业编制比例偏高，在地方安全监管部门人员中约占28%、安全生产专门执法队伍人员中约占82.3%。按照党的十八届三中全会关于强化安全生产基层执法力量的要求，《意见》明确将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能，重点充实市县级安全生产监管执法人员。同时考虑到，全国目前有3300多个开发区，近50%没有专门的安全监管机构，已经有的多数是管委会所属部门内设机构，监管缺位，其他功能区也存在类似问题。《意见》提出要完善各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制，明确负责安全生产监督管理的机构，以及港区安全生产地方监管和部门监管责任。

四是健全应急救援管理体制。目前，国家安全生产应急救援指挥中心作为事业单位，不能有效履行行政管理职能；各级应急救援管理机构不健全，有60%的县没有设立安全生产应急救援管理机构；应急救援基地和队伍专业化、职业化、现代化建设滞后，布局不合理。为此，《意见》明确要求推进安全生产应急救援管理体制改革，强化行政管理职能，提高组织协调能力和现场救援时效，并从管理体制、工作机制、指挥平台、应急救援基地和队伍建设等方面，提出了明确要求。

    （三）大力推进依法治理

当前安全生产法治不彰及法规标准体系不健全、有法不遵、执法不严的问题较为突出。《意见》按照依法治国的总体要求，从健全法律法规体系、完善标准体系、严格安全准入制度、规范监管执法行为、完善执法监督机制、健全监管执法保障体系、完善事故调查处理机制等7个方面将安全生产纳入法治化轨道，保证执法严明、依法依规、科学严谨、违法必纠。

一是健全法律法规体系。安全生产涉及众多行业领域，相关法律法规不配套、内容不一致，甚至缺失和相互抵触等问题。为此，《意见》提出，建立健全安全生产法律法规立、改、废、释工作协调机制，加强涉及安全生产相关法规一致性审查。针对安全生产领域的严重违法行为，只有导致严重后果才能追究刑事责任，法律威慑力不足的问题，借鉴“醉驾入刑”的立法思路，《意见》提出研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整的范围。此外，《意见》还提出设区的市根据立法法的立法精神，加强安全生产地方性法规建设，解决区域性安全生产突出问题。

二是完善标准体系。目前，安监部门承担原由卫生部门负责的生产经营等用人单位现场职业危害防治监管工作，但相关标准仍由卫生部门负责制定发布，造成标准制定和监督实施相脱节，并考虑到安全生产与职业健康密切相关，《意见》提出由国务院安全监管部门负责生产经营单位职业病危害预防治理标准制定发布工作。针对安全生产涉及行业领域广泛、制定修订任务重，专业性和时效性强的情况，为了简化程序、提高效率，防止标准之间相互矛盾，《意见》提出由安全监管总局统筹提出安全生产强制性国家标准立项计划，有关部门按照职责分工，组织起草、审查、实施和监督执行，国务院标准化行政主管部门负责及时立项编号、对外通报和批准并发布。

三是严格安全准入制度。在加快供给侧结构性改革，淘汰落后产能的过程中，安全生产是一项重要的衡量标准；同时按照简政放权的要求，要科学设置安全生产行政许可事项和办理程序，做到既加强监管，又方便企业和群众办事；特别是要汲取一些事故的深刻教训，慎重对待取消或下放的有关许可项目。为此《意见》强调，一方面对与人民群众生命财产安全直接相关的安全生产许可项目要依法严格管理；另一方面，对确定取消、下放、移交的要加强事中事后安全监管，确保标准不降低、管理不放松。

四是规范监管执法行为。针对一些生产经营单位监督和管理主体不明确，有的地区甚至层层下放监管责任的问题，《意见》要求完善监管执法制度，加强对每个生产经营单位的监督和管理。为防止安全生产领域有案不移、移交不接和以罚代刑、降格处理的问题，《意见》提出建立健全安全生产行政执法和刑事司法衔接制度，对违法行为当事人拒不执行安全生产行政执法决定的依法强制执行。同时，借鉴环保公益诉讼做法，提出研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度，对涉及公众利益的安全生产问题，可分别由社会组织和检察机关提起民事公益和行政公益诉讼。

五是完善执法监督机制。主要明确了人大、政协的相关职责，充分发挥其检查监督作用。尤其要求建立执法行为审议和重大行政执法决策机制，健全领导干部干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度，完善安全生产执法纠错和执法信息公开制度，从而真正把安全监管权力关进制度的笼子。

六是健全监管执法保障体系。《意见》提出，建立安全监管执法装备、车辆、经费保障机制，加强监管执法制度化、标准化、信息化建设和队伍建设。针对基层普遍反映的安全生产监管执法责任边界、履职内容等缺乏明确规定，导致“不去检查是失职，去检查了是渎职”的问题，借鉴中办、国办印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》，结合一些地区的探索实践，《意见》提出建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度，与权力和责任清单相衔接，激励监管执法人员忠于职守、履职尽责。为提高执法的严肃性和权威性，《意见》提出统一安全生产执法标志标识和制式服装。

七是完善事故调查处理机制。针对参加事故调查部门协调不够，有的事故性质和责任认定不科学等问题，《意见》提出完善生产安全事故调查组组长负责制。针对基层反映事故调查报告中导致事故的技术和管理原因不清晰，不利于有效汲取教训的问题，《意见》要求所有事故调查报告要设立技术和管理问题专篇，并全文发布。事故调查关键是针对问题，抓好整改，但一些地区对提出的整改措施跟踪不及时、落实不到位，致使同一地区、同一行业领域甚至同一企业类似事故反复发生。为此，《意见》提出建立事故暴露问题整改督办制度，规定在事故结案后一年内，及时组织开展评估，并向社会公开，对履职不力、整改措施不落实的，依法依规严肃处理。同时，对事故调查发现有漏洞和缺陷的有关法律法规和标准制度，及时启动制定修订工作。

（四）建立安全预防控制体系

生产安全事故的发生，有其内在规律特点，都是由风险失控逐步演变为隐患最终酿成事故。要有效预防事故，必须坚持关口前移，积极构建风险分级管控、隐患排查治理双重预防机制，力求把事故消灭在萌芽状态。《意见》坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，从加强安全风险管控、建立隐患治理监督机制、强化企业预防措施、增强城市运行安全保障、加强重点领域工程治理、建立完善职业病防治体系等6个方面构建安全预防控制体系，严防风险演变、隐患升级导致事故发生。

一是加强安全风险管控。主要对安全风险评估论证、安全风险联防联控、重大危险源管理提出要求。一些重特大事故暴露出，在项目规划建设初期把关不严、风险评估识别预测不力，为安全生产埋下隐患。对此，《意见》要求建立完善安全风险评估与论证机制，高危项目审批必须把安全生产作为前置条件，规划、设计、建设、管理必须以安全为前提，实行重大安全风险“一票否决”。同时，要加强新材料、新工艺、新业态安全风险评估和管控，推动高危产业转型升级，建立完善重大安全风险联防联控机制和重大危险源信息管理体系，加强风险预警控制。

二是强化企业预防措施。安全预防工作重点在企业，落实到现场关键是要针对高危工艺、设备、物品、场所和岗位，详细制定并严格落实安全规程，加强危害辨识和风险评估管控。同时，《意见》规定企业要建立健全隐患排查治理制度、重大隐患治理情况向负有安全生产监督管理职责部门和企业职代会“双报告”制度，既要自觉服从部门监管，又要落实职工群众的知情权、监督权，确保重大隐患治理到位。《意见》还强调严格执行安全生产和职业健康“三同时”制度，大力推进企业安全生产标准化建设；开展经常性的应急演练和人员避险自救培训，避免盲目施救，造成人员伤亡。

三是建立隐患治理监督机制。重点对政府及负有安全生产监管职责的部门提出要求，要求建立与企业隐患排查治理系统联网的信息平台，完善线上线下配套监管制度。尤其强调对重大隐患整改不到位的企业依法采取停产停业、停止施工、停止供电和查封扣押等强制措施，按规定给予上限经济处罚，对构成犯罪的要移交司法机关依法追究刑事责任。同时，规定要严格重大隐患挂牌督办制度，对整改和督办不力的纳入政府核查问责范围，促进整改措施落实到位，切实做到防患于未然。

四是强化城市运行安全保障。随着经济社会发展，我国城市化进程明显加快，人口、功能和规模急剧扩张，管理日益复杂，城市运行存在诸多安全风险，一些城市甚至特大城市发生的重特大生产安全事故，严重危害公共安全。为此，《意见》提出定期排查区域内安全风险点、危险源，落实管控措施，推进安全发展示范城市建设，提高基础设施配置安全标准，加强重点设施的检测维护和人员密集场所安全监管，强化相关部门的协调联动，严防自然灾害引发事故等要求。

五是加强重点领域工程治理。加强安全防护工程建设是有效遏制事故发生的重要基础。当前，一些重点行业领域风险较高、隐患较多、事故易发多发，必须加强系统化治理，加快基础工程建设，提高安全保障能力。对此，《意见》对矿山、危险化学品、道路交通等行业领域安全防范工程作出部署安排。同时针对装备落后、技术标准低的问题，《意见》提出完善长途客运车辆、旅游客车、危险物品运输车辆和船舶生产制造标准，提高安全性能，从源头上消除事故隐患。

六是建立完善职业病防治体系。目前，一些行业领域职业病危害较为严重，呈高发多发态势，加之潜伏期较长，严重威胁劳动者身体健康和生命安全。为此，《意见》要求各级人民政府将职业病防治纳入民生工程及安全生产工作考核体系，加快职业病危害严重企业技术改造、转型升级和淘汰退出；健全职业健康监管支撑保障体系，加强职业健康技术服务机构、职业病诊断鉴定机构和职业健康体检机构建设，强化职业病危害基础研究、预防控制、诊断鉴定、综合治疗能力。同时，要求加强职业健康监管执法，督促企业落实职业病防治主体责任。针对职业病患者保障待遇落实不到位，救助水平低的问题，《意见》提出，健全完善相关规定，扩大职业病患者救治范围，将职业病失能人员纳入社会保障范围，对符合条件的职业病患者落实医疗和生活救助措施。

    （五）加强安全基础保障能力建设

针对安全保障能力的主要因素是安全投入不足，安全生产信息化水平低，先进技术装备研发推广应用滞后，社会化服务体系不健全，相关市场机制作用发挥不够等问题，《意见》从完善安全投入长效机制、建立安全科技支撑体系、健全社会化服务体系、发挥市场机制推动作用、健全安全宣传教育体系等5个方面，夯实安全基础，推进社会共治。

一是完善安全投入长效机制。《意见》从政府、企业、社会三个层面提出要求，切实做到“投入增、优惠实、监管严、引导好”。要求各级政府加强安全生产预防及应急相关资金使用管理，加大安全生产与职业健康投入。加强安全生产经济政策研究，完善安全生产专用设备企业所得税优惠目录。针对一些企业未按规定足额提取安全生产费用或挪作他用，影响正常的安全生产投入问题，《意见》提出落实安全生产费用提取和使用制度，建立企业增加安全投入的激励约束机制。同时要求健全投融资服务体系，引导企业集聚发展安全产业。

二是建立安全科技支撑体系。《意见》从科技强安的战略高度，提出统筹支持安全生产和职业健康领域科研项目，推动研发基地和博士后科研工作站建设，开展事故预防理论研究和关键技术装备研发，加快成果转化和推广应用。针对高危企业技术装备落后，信息化、智能化水平不高等问题，《意见》提出推动工业机器人、智能装备在危险工序和环节的应用，构建安全生产与职业健康信息化全国“一张网”，运用大数据技术开展安全生产规律性、关联性特征分析，提高安全生产决策科学化水平。

三是健全社会化服务体系。针对目前安全生产社会化服务体系不健全，专业技术力量不足，社会诚信度低等问题。《意见》提出，将安全生产专业技术服务纳入现代服务业发展规划，建立政府购买安全生产服务制度，支持发展安全生产专业化行业组织，强化行业自律。按照《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》要求，同时考虑到目前安全生产和职业健康技术服务机构市场发育不完善的情况，《意见》提出改革完善资质管理办法，建立公示制度和由第三方实施的信用评定制度。进一步完善注册安全工程师制度，充分发挥注册安全工程师的技术支撑作用。针对大量中小企业缺乏安全技术管理人员，安全基础薄弱的问题，《意见》在总结提炼一些地方和企业有效做法的基础上，提出鼓励中小企业与社会化专业技术服务机构或同类企业签订服务协议，量身定做订单式、协作式服务。

四是发挥市场机制推动作用。安全生产风险抵押金制度自2006年实施以来，逐步暴露出缴存标准不合理、风险防控功能有限、事故赔偿能力不足等问题，特别是长期占压企业资金，加重了企业经营负担，而安全生产责任保险在国外是一项成熟的保险制度。为此，《意见》提出取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制度，并在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制推行，充分发挥保险机构参与风险管控和事故预防的作用。同时对完善工伤保险制度，加快制定实施工伤预防费用的提取比例、使用和管理具体办法提出明确要求。为强化对企业依法依规安全生产经营的激励约束，《意见》提出推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。

五是健全安全宣传教育体系。针对我国公民安全意识和安全知识不足，从业人员安全素质整体不高，普遍缺乏安全技能的问题。《意见》明确把安全知识普及纳入国民教育，建立完善中小学安全教育和高危行业职业安全教育体系，把安全生产纳入农民工技能培训内容，严格落实企业安全教育培训制度。《意见》还对推进安全文化建设，加强警示教育提出要求，进一步强化全民安全意识和法治意识。同时，要求发挥群团组织作用，加强公益宣传和舆论监督，完善举报投诉机制，鼓励志愿服务和慈善事业，加强安全生产国际交流合作，学习借鉴国外安全生产与职业健康先进经验。

习近平总书记强调，制定出一个好的文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。学习贯彻《意见》是一项重大政治任务，我们要自觉把思想统一到党中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的重大决策部署上来，认真学习领会《意见》精神，全面贯彻落实《意见》要求。要切实加强组织领导，明确责任分工，细化工作措施，抓好宣传贯彻，确保各项政策措施落实到位、早见成效，进一步推动全国安全生产形势持续稳定好转，为经济社会平稳健康发展、为全面建成小康社会作出应有的贡献。